天津地鐵11號線是《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號)出臺后全國首批落地的軌道交通PPP項目,也是天津地區(qū)首個采用PPP模式建設(shè)的軌道交通項目。投資概算256億,合作期26年,項目采用BOT模式實施。
本項目前期籌備過程中,國辦發(fā)〔2018〕52號出臺,規(guī)定了“除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外,項目總投資中財政資金投入不得低于40%,嚴禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金”,在此嚴格政策限制下,政府面臨較大的財政支出壓力。
我司作為本項目政府方全過程咨詢顧問,與實施機構(gòu)和相關(guān)部門積極研究探索創(chuàng)新模式,經(jīng)反復(fù)論證,創(chuàng)新采用AB拆包(政府投入部分/PPP項目公司投資部分)模式,并探索了專項債和PPP模式的創(chuàng)新結(jié)合,最終滿足了政府財政資金投入達到總投資的40%的要求,使本項目成為52號文后國內(nèi)第一個按新文件要求應(yīng)對設(shè)計交易結(jié)構(gòu)的項目。后續(xù)武漢、長沙、石家莊等地區(qū)軌交項目均借鑒參考了該模式。
一、軌道交通績效考核設(shè)計
對于軌道交通項目的績效考核設(shè)計,需要統(tǒng)籌考慮建設(shè)期和運營期兩個部分不同指標和權(quán)重結(jié)構(gòu)的平衡,以及正激勵和負激勵的結(jié)合:
(1)建設(shè)期績效考核指標
縱觀以往的軌道交通PPP項目,建設(shè)期績效考核多直接引入竣工驗收標準,缺乏全面系統(tǒng)的考核指標。項目組協(xié)助實施機構(gòu)完善了本項目建設(shè)期績效考核指標,設(shè)置了期初、期末和過程考核的完善指標體系,并首創(chuàng)軌道交通建設(shè)監(jiān)管辦法,作為未來實施機構(gòu)進行建設(shè)監(jiān)管的重要依據(jù)。
(2)運營期績效考核指標
2019年4月8日,交通運輸部印發(fā)《城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價管理辦法》(交運規(guī)〔2019〕3號,用以規(guī)范城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價工作,推動城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量提升?!掇k法》要求,城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價應(yīng)當依照本辦法和《城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價規(guī)范》(交辦運〔2019〕43號)要求開展。指標體系主要分為客運服務(wù)運營績效、公共安全、社會公益責任承擔三大類。其中,客運服務(wù)運營績效考核為運營考核的重點,結(jié)合《辦法》和《規(guī)范》要求,統(tǒng)籌考慮考核指標和考核周期等內(nèi)容進行指標設(shè)置,具備較高操作性。
(3)付費掛鉤機制
財金〔2019〕10號要求規(guī)范的PPP項目應(yīng)當建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制,不得通過降低考核標準等方式,提前鎖定、固化政府支出責任。從推動項目落地與實現(xiàn)融資的角度設(shè)計“完全關(guān)聯(lián)的考核機制”,將當年實際核算的可行性缺口補助拆分為對項目建設(shè)成本的補助和對項目運營成本的補助,對項目建設(shè)成本的補助部分參與建設(shè)期績效考核,項目運營成本的補助部分參與運營期績效考核。設(shè)置建設(shè)期考核系數(shù)時適度降低敏感性,適度保證項目公司的財務(wù)穩(wěn)定, 提高社會資本積極性。
二、股權(quán)轉(zhuǎn)讓機制
軌道交通是關(guān)系到國計民生、社會公眾利益的重要行業(yè),其退出機制設(shè)計不應(yīng)以限制為目的,而是從結(jié)果導向激勵社會資本(尤其施工方)參與項目全生命周期管理、保障項目建設(shè)運營效果。本項目在 PPP項目普遍采用的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓鎖定期+受讓方資質(zhì)要求”的基礎(chǔ)上,創(chuàng)新設(shè)置了“提前轉(zhuǎn)讓股權(quán)違約處罰”機制,限制股權(quán)受讓方分紅比例的同時,要求施工方股東提交施工方履約保函,避免施工方獲取足夠的施工利潤后即退出的情況出現(xiàn)。
三、調(diào)價機制
軌道交通PPP項目投資金額大,合作周期長,不可預(yù)測性高,為分擔風險,本項目采用了多種調(diào)價機制結(jié)合,如投資差異額調(diào)整機制、貸款利率調(diào)整機制、車公里服務(wù)費調(diào)價機制、車公里服務(wù)費可變成本單價調(diào)整機制等,合理分擔了項目風險。
本項目一期工程預(yù)計完成時間2023年9月,作為作為天津市首批軌道交通領(lǐng)域PPP合作項目,中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)東西向輔助線之一,項目的實施對中心城區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實現(xiàn)有非常重大的意義。建成后,可以緩解天津城市核心區(qū)交通緊張狀況、改善城市公共客運交通、帶動沿線的文化、商貿(mào)等旅游事業(yè)的發(fā)展。